长春市南关区人民法院
征收案件调研报告
(2022年5月)
南关区是长春市的中枢城区,在“老城区”向“新都市”蝶变的过程中,平稳征收成为推进经济高质量发展的先行工作。鉴于我院近年来受理的征收诉讼案件和非诉执行案件呈现出数量多、争议大、问题集中的趋势,我院对近三年受理的征收案件情况进行了调研,希望为服务发展大局、保护群众权益、能动化解争议、促进依法征收等方面工作提供参考。
一、案件特点
1.征收案件仍然占比较大。2019年受理涉征收行政诉讼和非诉执行案件130件,占受案总数的45.30%,占比非常之高;受长春地区行政诉讼案件实施集中管辖的影响和采取诉源治理举措的原因,2020年受理涉征收行政诉讼和非诉执行案件总数有所下降,为37件,占受案总数的17.37%;2021年受理涉征收行政诉讼和非诉执行案件23件,占受案总数的8.39%。
2.征收案件类型丰富。征收工作是一项综合性、专业性较强的工作,一是涉及的要素广,需要确定补偿方式、补偿标准、补偿项目、房屋性质、房屋面积、评估价格等等,大部分要素都可以成为引发诉讼的原因;二是环节多,包含确定补偿方案、发布征收公告、摸底调查登记、进行房屋评估、签订补偿协议、作出补偿决定、申请强制执行等,行政机关在这些环节作出的通知、告知、认定、决定等行政行为均易成为被诉或者异议对象。因此,即便是同一被征收人,也往往会从不同角度,对不同征收环节的不同行政行为提起诉讼或提出异议,导致征收案件案由非常丰富,涵盖政府信息公开诉讼、请求履行法定职责诉讼、撤销行政行为或行政协议诉讼、确认行政行为违法或无效诉讼、行政赔偿诉讼以及非诉强制执行案件。
3.征收诉讼案件撤诉率、化解率偏低。土地与房屋关系到被征收人的切身利益,很多被征收人持对立心态,拒绝沟通,坚持判决,导致较多征收案件无法做通化解工作。2019年受理的征收诉讼案件中,有7件原告撤诉,撤诉率为53.85%;2020年化解1件征收案件,化解率为50%;2021年化解1件征收案件,化解率为20%;征收案件整体化解率偏低,化解率下降。
二、问题成因
征收案件引发较多涉法涉诉问题的原因,主要有以下几点:
一是征收程序不规范。在行政法领域,程序正义早已经具有独立价值,这种“看得见的正义”就是为了防止滥用公权力、规制自由裁量。然而我们通过此次调研发现,行政机关对程序性规范仍然不够重视,开展工作时缺乏工作标准的指引,做了相关工作,但没有做实做足,亦未能正确认识行政诉讼举证责任倒置的规则,导致屡屡被当事人在程序上捏住“七寸”。
在文书送达程序方面,第一,不了解直接送达、留置送达、公告送达等送达方式的工作标准。比如,一件案件中发生了向非被征收人本人或其同住成年家属“直接送达”的情况。又如,工作人员为避免发生冲突,在能够直接送达或电话联系的情况下,采用登报公告方式送达,造成被征收人无法及时了解征收情况,失去诉讼权利。第二,未能通过照片、录像、见证、做工作记录等方式充分留存送达凭证。比如,南岭棚户区改造项目中的一件诉讼案件,被征收人对《请南岭棚户区被征收人协商选定房地产评估机构的通知》提出异议,称从未看过该通知,该通知亦未进行公告。行政机关提供了4张黑白色、图像小且模糊的照片作为证据,证明履行了公告程序。然而法院根据这4张照片根本无法辨认出公告内容、公告时间、公告地点。如果行政机关能够从远景、中景、近景等多角度拍摄内容清晰的照片或视频,并由工作人员和见证人共同签字、做工作记录,就可以避免此种异议发生。
在入户调查工作方面,第一,在未全面厘清房屋居住人、房屋权利人、利害关系人身份的情况下,便草率进行权利登记。比如,一件南关区夹馅棚户区改造二期项目吉林大学南岭校区小街4600平房征收案件,在踏查登记时,权利人已经死亡,登记的现住户为老人的二儿媳的妹妹。行政机关未尽到调查责任,在老人的法定继承人两个儿子在世的情况下,将30余万元征收补偿款支付给二儿媳的妹妹,导致长子提起行政诉讼。即便后来行政机关已经了解情况,却仍未能正确指导继承人办理公证或通过民事诉讼确定被征收人。如果行政机关能够形成严密的工作标准,强化尽调责任,相信此类案件将不再发生。第二,对房屋的建造经过和历史由来调查不细致,未及时调取房屋档案,或制作房屋建造人、周边住户的走访调查笔录,导致房屋性质存在争议。第三,征收部门和评估公司入户调查时,拍摄的现场照片不能完全反映出房屋的建筑结构、内部陈设和房屋用途,存卷材料难以进行辨认。
二是征询意见不到位。征收工作事关民生,事关稳定,事关发展,一些征收案件的产生,就是因为沟通不到位,将被征收人逐步推到心理上的对立面,从而引发一系列涉法涉诉问题。比如,南关区夹馅棚户区南岭地块一件行政机关申请强制拆除的案件中,被征收人黄某在人民法院组织的听证会中情绪激动,表达了诸多诉求,行政机关表示曾经征询过黄某意见,但却对这些诉求不甚了解。通过仔细阅读卷宗材料《南关区(南岭)地块征收工作记录》,我们发现,工作人员询问了“您对评估价格有什么意见”,被征收人回答“没什么意见,但需在我家原有基础上所有改善,请你们把我的意见向上反映,拿出一个方案”,询问工作便到此结束。可以看出,此次征询意见工作,并没有达到“扒皮见到瓤”的效果,被征收人所称的改善,要达到何种程度?具体到补偿款项方面,要达到多少金额?拿到测算的补偿款后,被征收人是否仍会存在现实的居住困难?在没有进一步了解被征收人的诉求、没有进一步做好政策解读和意见征询的情况下,行政机关就向人民法院申请强制拆除,无疑是将争议扩大化。
三是权益保障不周全。征收虽具有强制性,但仍要以人民为中心开展工作,补偿需做到公平、合理,保障被征收人的基本居住权利,不能因征收让被征收人居无定所。比如,一件行政机关申请强制拆除勾某房屋的案件,被征收人勾某的房屋和户籍均征收区域内,房屋于1990年以前购买,没有合法手续,但四角独立,一直用于居住,勾某名下无房。此案件就需要从保障基本居住权益、保证社会稳定的角度出发,综合考虑被征收人的实际情况、房屋现状及历史成因,即便符合强制拆除条件,也不宜一拆了之。
三、工作建议
土地和房屋征收是为群众谋幸福、为区域谋发展的一项工作。做好征收工作须坚持以人民为中心、以法律为准绳,对征收工作可能出现的各种情况,要加强工作的预见性和前瞻性,防止因征收激化社会矛盾、破坏社会稳定。
一是规范征收程序,提高工作水平。建议行政机关全面梳理集体土地和国有土地征收程序工作标准,对补偿方案、征收公告等信息进行公开,对补偿项目、奖励措施等信息做好公示,对调查程序、送达程序、评估程序、强制拆除程序等予以细化,做到全程留痕,备查有据。
二是开展诉源治理,实质化解争议。行政机关今后在开展工作时,可以就产权存在复杂争议、补偿存在较大分歧以及有历史遗留问题等存在法律风险的案件,与人民法院进行提前会商,征询司法意见后再实施工作。就已经进入诉前化解程序的案件,配合人民法院积极回应被征收人异议,向被征收人释法明理,必要时重新作出行政行为,争取将争议化解在诉前。
三是强化府院联动,共御法律风险。行政机关与人民法院定期召开座谈会,就典型案例和新型问题研讨解决路径,交换工作意见;针对重大项目建设,由法院和行政机关分别指定专人对接和跟进,畅通信息渠道,降低沟通成本,提供精准的司法服务。
下一步,我院将根据本次调研结果进行进一步的分析研判,有针对性的提出司法建议,与行政机关共同推动南关区经济与建设高质量发展。
长春市南关区人民法院
2022年11月1日
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2022-11-09 16:25:20
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